PAD, piattaforme di approvvigionamento digitale: come cambiano il procurement

Fra le principali infrastrutture necessarie all’obiettivo della piena digitalizzazione del procurement pubblico vi sono le PAD, piattaforme di approvvigionamento digitale^[1]. Ricordiamo infatti che a partire dal primo gennaio 2024 sono divenute pienamente efficaci le disposizioni del nuovo Codice dei Contratti pubblici – il decreto legislativo n. 36 del 31 marzo 2023 – in tema di digitalizzazione delle procedure di gara, che prevedono la gestione in modalità digitale di tutte le fasi della procedura, dalla programmazione e progettazione, sino all’affidamento e all’esecuzione dei contratti.

Vediamo come le PAD vengono usate e come cambiano le attività di procurement.

PAD, piattaforme di approvvigionamento digitale: cosa sono

Le PAD sono utilizzate dagli enti appaltanti per la gestione dei singoli affidamenti, ed interoperabili con la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (“BDNCP”) gestita da ANAC. Il loro utilizzo è previsto come obbligatorio con riferimento alla generalità degli affidamenti ai sensi del Codice, salvo temporanea deroga per gli affidamenti diretti di valore inferiore ai 5.000 euro^[2]. Si tratta di un cambio di paradigma notevole: le stazioni appaltanti italiane hanno dovuto infatti iniziare a gestire in via totalmente telematica le procedure di affidamento, senza alcun periodo transitorio ai fini dell’implementazione delle nuove regole e procedure^[3], e spesso avvalendosi di infrastrutture (PAD) messe a disposizione da altre centrali di committenza ed enti appaltanti.

I dati Anac

Stando al più recente aggiornamento disponibile sul sito web di ANAC, dopo una prima fase di assestamento la digitalizzazione sarebbe già entrata a pieno regime, con un numero di procedure attivate sul finire di gennaio – quasi 100.000 CIG a settimana – che sarebbe sostanzialmente in linea con i dati dell’anno precedente.

Tuttavia, a fronte della positiva indizione di numerose procedure secondo le nuove modalità digitali, sono emerse anche diverse problematiche di carattere tecnico e operativo, segnalate dagli enti appaltanti: dai malfunzionamenti delle infrastrutture telematiche di ANAC ai problemi relativi alla gestione degli accessi nella piattaforma, sino all’assenza di formazione adeguata del personale degli enti incaricato di utilizzare le PAD. Inoltre, non si deve dimenticare che le piattaforme di approvvigionamento devono ottenere la preventiva certificazione dell’Agenzia per l’Italia Digitale (“AgID”) e che attualmente il loro numero supera di poco le 50 unità, con la necessaria conseguenza che la maggior parte delle stazioni appaltanti si ritrova a dovere utilizzare piattaforme messe a loro disposizione da altri enti.

Funzionalità delle PAD, piattaforme di approvvigionamento digitale

Ai sensi del Codice, le PAD sono costituite dall’insieme dei servizi e dei sistemi informatici, interconnessi e interoperanti, utilizzati dalle stazioni appaltanti nelle differenti fasi delle procedure di gara. Volendo brevemente riassumerne le funzioni, attraverso le PAD i singoli enti appaltanti sono tenuti a gestire in modalità digitale:

• la fase di pianificazione della procedura
• la fase di pubblicazione di bandi e avvisi
• la fase di aggiudicazione e affidamento del contratto
• la fase di esecuzione del contratto, inclusi i controlli tecnici, contabili ed amministrativi

Attraverso le PAD gli enti procedenti possono in primo luogo acquisire il CIG, Codice Identificativo di Gara (che non passerà più per il sistema SIMOG/SmartCIG^[4]) e condividere i documenti e gli avvisi predisposti per le fasi iniziali della procedura. Grazie alla interoperabilità fra le PAD e la BDNCP – garantita da ANAC attraverso le Piattaforma dei Contratti Pubblici – le PAD possono poi profittare delle funzionalità e accedere alle informazioni rese disponibili dalla BDNCP.

Possono, ad esempio, avere accesso ad altra documentazione necessaria non in possesso dell’ente procedente (come documenti e certificati necessari per i controlli sull’operatore disponibili presso altre amministrazioni^[5], i cui sistemi sono a loro volta interoperabili con la BDNCP), adempiere agli obblighi di trasparenza e pubblicazione attraverso la trasmissione dei relativi documenti alla PAD per la pubblicità legale che costituisce una delle sezioni della BDNCP^[6], oltre che avere accesso al fascicolo virtuale dell’operatore economico “FVOE”.

L’iter di certificazione delle PAD

Le PAD utilizzabili dagli enti appaltanti sono solamente quelle che hanno ottenuto la preventiva certificazione da parte di AgID, chiamata a vagliarne la corrispondenza con i requisiti tecnici stabiliti dalla stessa autorità con la propria determinazione del 1° giugno 2023, n. 137^[7]. Un ulteriore documento di AgID – lo “schema operativo integrato con le indicazioni fornite sul sito web dell’autorità – individua invece le modalità di presentazione dell’istanza di certificazione, fornisce gli appositi moduli da compilare e trasmettere all’autorità via pec, e ne disciplina le singole fasi sino al rilascio del certificato in favore del richiedente.

Quanto durano i certificati PAD, piattaforme di approvvigionamento digitale

Il certificato rilasciato da AgID ha durata massima pari ad un anno. Per il suo mantenimento tuttavia è previsto che, a pena di decadenza, entro tale termine i titolari delle piattaforme debbano richiedere ed ottenere una certificazione della piattaforma anche ad opera di un organismo di valutazione della conformità terzo, che attesti il soddisfacimento dei requisiti tecnici posti da AgID^[8].

La certificazione ottenuta dall’organismo terzo, comunicata dal titolare ad AgID, ha una validità di 24 mesi dal rilascio, nei quali la piattaforma dovrà in ogni caso essere oggetto di un “audit annuale di sorveglianza” da parte del medesimo ente terzo. Entro la scadenza di tale biennio, il titolare della piattaforma dovrà poi chiedere e ottenere il rinnovo del certificato e trasmetterlo ad AgID.

Le certificazioni rilasciate ai titolari delle piattaforme sono trasmesse da AgID all’ANAC che ne inserisce i riferimenti nell’apposito elenco tenuto dall’autorità, che ad oggi conta 55 piattaforme, appartenenti sia a soggetti pubblici che ad enti privati.

È bene sottolineare che le piattaforme possono ottenere la certificazione anche solamente per una o più fasi del ciclo di vita dei contratti – che essenzialmente corrispondono alle “funzioni” individuate da AgID ^[9] – e dunque un ente appaltante potrebbe ritrovarsi ad utilizzare, nel contesto della stessa gara, diverse PAD in relazione alle diverse attività coinvolte (ad esempio, una piattaforma per le attività di pianificazione e indizione della gara; una PAD per le pubblicazioni e l’adempimento degli obblighi di trasparenza; un’altra ancora per gestire la fase di aggiudicazione e affidamento del contratto).

Operatività delle PAD, piattaforme di approvvigionamento digitale

Nonostante i comunicati di ANAC mostrino un certo ottimismo, a distanza di pochi mesi dalla piena efficacia delle regole sulla digitalizzazione vi sono stati – come ci si poteva aspettare – differenti problemi e questioni applicative riscontrati dagli enti appaltanti, alcuni di questi efficacemente riepilogati in un documento di ANCI – l’Associazione Nazionale Comuni Italiani – reso disponibile al pubblico sul sito web dell’associazione. Fra i principali:

• Utilizzo di più piattaforme, anche di altre amministrazioni

Come detto, le amministrazioni si trovano in taluni casi a dovere utilizzare diverse PAD per la gestione della singola procedura di gara, spesso appartenenti ad altri enti. Questa dinamica può introdurre criticità nella gestione piuttosto che semplificare il procedimento: oltre al fatto che gestire diverse piattaforme può essere maggiormente dispendioso in termini di tempo, si pensi anche al fatto che i soggetti che operano nella piattaforma – RUP e responsabili di fase – devono imparare di fatto ad utilizzare diversi applicativi che, seppure certificati e dunque in qualche misura uniformi, possono presentare peculiarità nel loro concreto utilizzo. Problemi analoghi possono derivare dalla scelta dell’ente procedente di cambiare, in un certo momento, la piattaforma utilizzata per la gestione di una o più fasi della procedura.

• Accesso tramite SPID

Alcuni enti hanno segnalato che l’utilizzo dello SPID per l’accesso alle piattaforme da parte del RUP (o del responsabile di fase) crea difficoltà agli uffici preposti nella gestione operativa delle procedure, poiché impone a tali soggetti di essere presenti anche in tutta una serie di attività che non impongono decisioni o manifestazioni di volontà da parte dell’ente, ma che si sostanziano in soli passaggi procedurali, quali ad esempio l’acquisizione della CIG. Segnala ANCI su questo tema che sarebbe opportuno differenziare fra attività “decisorie” che richiedono la presenza di soggetti qualificati che si assumano le relative responsabilità, e altre attività che potrebbero invece essere svolte in maniera più flessibile dagli uffici coinvolti (o in alternativa, estendere ad altri profili l’accesso e l’utilizzo delle piattaforme).

• Malfunzionamenti tecnici generali

Risulta che numerosi enti abbiano segnalato malfunzionamenti della Piattaforma Contratti Pubblici di ANAC (che garantisce l’accesso e l’interoperabilità fra PAD e BDNCP) a partire da difficoltà ed errori nell’accesso alla piattaforma, blocco di alcune schermate, rallentamenti, impossibilità di ottenere il CIG, oltre ad ulteriori dettagli riepilogati nel documento di ANCI.

• Formazione sull’utilizzo delle piattaforme

Ad oggi, mancano iniziative a livello centrale volte a formale il personale sull’utilizzo dell’intera infrastruttura, che comprende non solo le PAD ma anche la BDNCP e le relative sezioni della quale si compone. Questo tipo di iniziative dovrebbero essere promosse e coordinate dalle autorità coinvolte (ANAC e AgID in testa) e tenere conto del fatto che, come già segnalato sopra, molte amministrazioni si trovano ad utilizzare diverse PAD sviluppate da diversi titolari per gestire le varie fasi della medesima gara.

Bisogna tuttavia riconoscere che per ovviare a queste problematiche l’ANAC ha messo in campo alcune azioni positive.

In primo luogo, risulta che lo scorso 1° marzo ANAC abbia provveduto ad effettuare un intervento tecnico e di manutenzione sulla Piattaforma Contratto Pubblici, sembrerebbe proprio al fine di intervenire sui malfunzionamenti rilevati anche da ANCI e citati sopra.

I rapporti con gli enti locali

Inoltre, le corpose FAQ presenti sul sito dell’autorità affrontano numerose tematiche anche operative emerse nel corso di questi primi mesi di applicazione delle regole sulla digitalizzazione delle procedure di gara, e sono già state oggetto di aggiornamento, a testimonianza degli sforzi di ANAC. In questa direzione ricordiamo anche che ANAC, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, ha avviato un tavolo permanente di confronto con i rappresentanti di ANCI e di altri enti territoriali, nel quale sono state analizzate le criticità emerse dal sistema e individuate possibili soluzioni, talune delle quali affrontate proprio attraverso le FAQ sul sito dell’autorità.

Sembra dunque che, nonostante le difficoltà si sia deciso di procedere fermamente con la piena applicazione della disciplina in tema di digitalizzazione, e che i futuri problemi che emergeranno saranno gestiti di volta in volta, senza concedere particolari proroghe agli enti e agli operatori nell’implementazione delle nuove regole. Questa tutto sommato sembra essere una buona notizia, purché naturalmente tali problemi non impattino in maniera significativa sull’operatività degli enti e sulla conduzione (e conclusione) delle procedure di gara.

[1] Ai sensi dell’art. 25 del Codice, le piattaforme di approvvigionamento digitale sono costituite dall’insieme dei servizi e dei sistemi informatici, interconnessi e interoperanti, utilizzati dalle stazioni appaltanti per svolgere le fasi di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, assicurando in questo modo la totale digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici.

[2] L’ANAC ha disposto la possibilità per le stazioni appaltanti di utilizzare, per tutti gli affidamenti con soglia inferiore ai 5000 euro ed in alternativa alle PAD, un interfaccia web messa a disposizione dalla stessa autorità, solo fino al primo ottobre 2024.

[3] La cui piena efficacia è stata tuttavia oggetto di proroga semestrale rispetto alla piena applicabilità del Codice a partire dal 1° luglio 2023.

[4] Il sistema SIMOG/SmartCIG rimarrà attivo solo per consentire la visualizzazione degli SmartCIG già acquisiti precedentemente al 1° gennaio. Indicazioni dettagliate sulle modalità di acquisizione dei CIG sono contenute nella Delibera n. 582 del 13 dicembre 2023 e nelle FAQ dell’ANAC disponibili qui.

[5] Quali l’anagrafe delle persone fisiche e giuridiche, il registro delle imprese, il Ministero della Giustizia e l’Agenzia delle Entrate, etc.

[6] Oltre alla Piattaforma per la Pubblicità Legale, la BDNCP si compone delle seguenti sezioni: la Piattaforma Contratti Pubblici; il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico; l’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti, l’Anagrafe degli Operatori Economici; il Casellario Informatico.

[7] Determinazione AgID n. 137 del 1° giugno 2023.

[8] Se la richiesta all’organismo di valutazione terzo è stata presentata entro il termine annuale di validità del certificato rilasciato da AgID, la validità di quest’ultimo è prorogata di ulteriori tre mesi ai fini dell’ottenimento della certificazione anche da parte dell’organismo terzo.

[9] Ne fanno parte, segnatamente: le funzioni di pianificazione della procedura; le funzioni di affidamento, le funzioni di pubblicazione; le funzioni di aggiudicazione/affidamento; le funzioni di esecuzione del contratto.